PPP模式在我国城市轨道交通中的应用

     (一)PPP模式介绍

    PPP(Public-Private-Partner-ships)模式,即公共部门与民营企业合作模式,是指政府(公共部门或国有企业)与社会投资人基于某个项目形成的一种相互合作的“双赢”或“多赢”的现代融资模式,是近年来国际上最为流行的城市轨道交通建设融资模式。该模式兴起于20世纪80年代的英国。通过这种合作形式,合作各方共同承担责任和融资风险,使政府及公共部门的成本和风险大幅度降低,既满足了社会投资人获取利益的要求,又提高了公用事业的服务效率和质量。继英国之后,智利、葡萄牙、巴西等国家相继引入该模式,吸引大量社会资本用于城市基础设施建设。

    城市轨道交通具有较强的公共产品的公益性(非竞争性)属性,同时兼有私人产品的效用可分性和赢利性属性,因此属于准公共产品,其建设和运营既可以由政府来提供,也可以通过政府建立某种补偿机制,通过市场来运作。过去,我们缺少对公共产品和准公共产品提供方式的充分认识,要么全部由政府大包大揽;要么试图走到另一个极端,将本属于政府的公共责任推向市场,搞绝对市场化。PPP融资模式正好在这两者之间找到了一个恰当的结合点,将两者有机结合起来。正是由于PPP模式具有诸多优势,国内部分城市已经开始借鉴国际先进经验,并结合自身特点,在城市轨道交通建设及运营维护中应用PPP模式。

    1.可以弥补财政资金不足,减轻政府负担。

    我国已进入城市轨道交通快速发展期,在该领域引入PPP模式,在建设期,可让社会投资人分担建设成本和风险;在运营期,可以通过协议方式使其分担设备维护和更新费用,乃至承担经营费用。从英国基础设施项目案例看,采用PPP模式比政府公共部门独立实施可平均减少建设与运营成本约20%。在我国,基础设施项目投资、运营仍受一定的计划经济体制约束,采用PPP模式可以在一定程度上压缩成本。

    2.有利于政府转变职能,推动社会主义市场经济体制的进一步完善。

    在PPP模式中,政府仍然是提供公共产品的责任者,但不再是直接的经营者,城市轨道交通项目的投资、建设和运营主要由特许经营公司负责。政府与特许经营公司签订相关的合作、租赁和特许经营等协议,明确合同各方在轨道交通项目投资、建设、运营各环节中的权利和义务,通过这些协议,政府部门成为标准的制定者和运营服务质量的监管者。同时,将特许经营公司定位为市场竞争主体,有利于建设公开、公平、公正的社会主义市场经济环境。同时,在运营期间,特许经营公司只有不断提高服务质量才能赢得顾客信任,客观上保障了良好运输服务质量的持续供给,满足了市民的出行需求。另外,PPP模式为政府节省了单个项目投入,使政府有能力提前实施其他项目。

    二、国内外部分城市轨道交通建设应用PPP模式分析

    PPP是一个整体的融资概念,没有固定的融资模式,它是根据每个项目的具体特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况,形成适合每个项目自身特点的投资模式。目前国内外各大城市主要有以下4种模式:

    (一)新加坡模式

    新加坡地铁的线路完全由政府财政投资建设,建成后委托有运营经验的社会投资人负责地铁的运营管理和相关资源开发。社会投资人由政府通过市场竞争机制选择,以特许经营费作为标的。运营公司可以由社会投资人独自组建,也可由政府和社会投资人共同出资组建。运营公司只有使用权和管理权,承担专业化的运营职能,采取商业化的运营模式以实现公司赢利,政府负责监督、规范运营公司的运营。

    该模式的优点是:市场化运作存量资产,引入适度竞争,以降低运营成本、提高运营效率,改变长期由国有运营公司垄断经营带来的效率低下、亏损严重、依赖政府补贴的局面。

    (二)香港模式

    香港的轨道交通是全世界惟一赢利的,它采用了“地铁+物业”模式,成功地把地铁建设与周边商业开发紧密联系在一起,形成共赢,沿线的地产开发、物业开发支撑了地铁本身的运营。即政府给予部分地铁站点一定的上盖开发规划条件,由社会投资人负责这部分站点及相邻区段的整体建设,地铁工程部分要达到建设标准并满足工程需求,同时上盖物业的开发不能影响地铁正常功能的发挥。建成后,地铁功能所需工程部分移交给代表政府的地铁公司,社会投资人在一定期限内享有上盖物业的经营权,通过经营收益获得建设投资回报。

    香港的做法,通过预测其收益水平,选择具有一定上盖物业开发规模的地铁场站及其相邻区段,实施一体化建设。该模式作为局部投资建设模式,可以吸引有工程施工资质和物业开发经验的社会投资人参与。

    (三)北京模式

    北京地铁4号线是国内首条采用PPP模式进行融资的地铁线路。其操作模式是将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资以及设施的运营和维护,该部分由社会投资人与政府公共部门共同组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP项目公司签订特许经营协议,根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分政府投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金的形式使政府投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。

    该模式的优点是:通过项目的分拆,可以降低政府财政资金压力,吸引社会资金,分散并降低出资各方的风险。在引入社会资金的同时带来规范管理和专业经营,比较有效地建立了地铁项目的市场化收益机制。

    (四)深圳模式

    深圳市政府和香港地铁公司签署协议,香港地铁公司在深圳成立项目公司,负责深圳市地铁4号线二期工程的建设、运营和维护。同时,深圳市政府还将已于2004年底建成通车的全长4.5公里的4号线一期工程在二期工程通车前租赁给香港地铁深圳公司经营。自4号线二期工程通车之日起,4号线全线交由香港地铁公司成立的项目公司统一运营,该公司拥有30年的特许经营权。此外,香港地铁还获得了4号线沿线290万平方米建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内,项目公司由香港地铁公司绝对控股,自主经营、自负盈亏,运营期满后,全部资产无偿移交给深圳市政府。

    深圳地铁4号线二期工程是继北京地铁4号线之后第二条采用PPP模式建设的地铁线路。其优点是在借鉴香港地铁建设经验的基础上,通过吸引有实力的企业的资金以及运营和维护的先进理念和经验,同时解决了4号线二期工程的投资以及4号线全线的运营和维修问题。

    各级政府的政策支持是PPP模式成功应用的首要条件之一。2004年7月,国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号),各地政府也相继出台了相关的配套政策。经过三年多的实践,我国的投资体制改革发生了重大转变,特别是在承担城市综合承载功能的市政公用基础设施领域,通过多种方式,积极吸引社会投资,取得了良好的效果。但是,为适应城市轨道交通快速发展的需要,国家及各地政府必须进一步完善政策体系,加大对社会资本进入该领域的政策支持力度。为此,各级政府要积极转变自身角色,打破政府垄断城市轨道交通建设的局面,鼓励有实力的社会投资人进入该领域,与政府公共部门(国有企业)一起加快城市轨道交通的建设。同时,各级政府要在审批、税收、补贴、借贷等方面制定合理的优惠政策,建立轨道交通等经营性基础设施项目投资回报补偿的具体、可操作的办法,以吸引拥有雄厚资本和先进市场经营理念的社会投资人参与城市轨道交通建设。

    PPP模式的应用同样也需要法律法规体系的支持。城市轨道交通实施PPP融资模式实际是在一系列法规文件和合约的约束下运行的。目前,国内尚没有成文的关于PPP应用的法律法规,而且相关的法律法规出台较早,其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的,对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题均未作出规定。因此法律法规不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。因此,各级政府应加强对PPP模式重要性的认识,加快建立和完善有关PPP模式应用于市政基础设施建设的法律法规体系,形成一个公正、公开、公平的市场竞争环境,以推动PPP模式在我国城市轨道交通建设中的应用。

     (三)建立城市轨道交通建设融资新机制

    目前,国内城市轨道交通在建设、运营及设施维护等方面缺乏客观、合理的成本数据以及客流量等重要参数。必须深入研究,建立科学、合理的成本效益曲线,使政府的资本金投入、财政补贴的适度投放有据可查,使社会投资者能够据此作出正确的投资决策,同时也为城市轨道交通商业化运作提供技术、财务等基础资料。另外,如何在政府为保证轨道交通项目的公益性而实行的政府定价与轨道交通商业化所需要的企业自主定价之间,建立科学、合理、灵活的票价调整机制以及价格补偿机制、土地补偿机制、广告商贸补偿机制等,也是城市轨道交通进行市场化操作的必要条件。

    (四)建立合理的风险分配机制合理的风险分配机制是保障城市轨道交通成功实施PPP模式的关键因素之一,政府及其公共部门与社会投资人都应该本着“双赢”或“多赢”的态度就城市轨道交通项目的风险分配进行谈判和协商。建立合理的城市轨道交通风险分配机制必须遵循“由对风险最有控制力的一方控制相应风险”的原则。在城市轨道交通建设中,社会投资人处在控制项目建设的最有利位置,应该承担建设风险。虽然社会投资人可以通过建设合同将建设风险转移给建设承包商,但其仍然对政府及其公共部门负首要的责任。政治风险、法律变更风险等则由政府及其公共部门来承担。因为政府及其公共部门有能力影响政策、法律法规及规章制度的制定,并且比社会投资人处于更有利的位置来识别和控制这些风险。因为PPP模式没有固定的运作模式,因此其风险分担机制的建立还要综合考虑具体项目的投资总量、建设规模、各方投资比例和投资回报比例等实际情况,从而使风险分配更加合理。

    只有在上述四个方面制定一整套合理的解决方案,才能使PPP模式在城市轨道交通项目中具有可操作性,实现城市轨道交通的公益性和赢利性的对立统一。另外,由于PPP模式操作的复杂性和涉及领域的广泛性,我国目前能够熟练掌握和驾驭PPP模式运作的人才非常匮乏。因此,加快专业人才的培养,尽快与国际接轨,也是提高我国城市轨道交通建设、运营及维护水平的重要内容。

 

    [1]从会悦,张园,丁静.我国城市地铁项目融资中PPP模式运用的研究[J].建筑管理现代化,2007,5.

    [2]刘新平,王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济,2006,2.

    [3]唐祥来.公共产品供给PPP模式研究[J].中国经济问题,2005,4.

    [4]陈柳钦.PPP模式:新型公私合作融资模式[J].中国投资,2005,4.

    [5]姜蓉.北京地铁四号线首试公私合营模式[N].中国经营报,2005-2-21.